SENTENCIA Nº 2773/2012
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA
Procedimiento Ordinario nº: 1429/2010 ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:
PRESIDENTE:
D. MANUEL LÓPEZ AGULLÓ
MAGISTRADOS:
D. FERNANDO DE LA TORRE DEZA
DOÑA MARIA DEL ROSARIO
CARDENAL GÓMEZ DOÑA. MARIA TERESA GÓMEZ PASTOR
D.
JOSÉ BAENA TENA
D. SANTIAGO CRUZ GÓMEZ
En
la Ciudad de Málaga a 8 de noviembre de 201
ILMO. COLEGIO DE PROCURADORES.
f f
DIC. 2012
NOTIFICACION
L PROCURADOR
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior
de Justicia de Andalucía, con sede en
Málaga, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado
en nombre de S.M. el REY, la siguiente Sentencia en el Recurso Contencioso-Administrativo número 1429/2010, interpuesto por la ASOCIACIÓN
DE MADRES Y PADRES POR COPARENTALIDAD DE ALMERÍA, representada por el
Procurador D. Francisco Lima Montero, contra
la CONSEJERÍA PARA LA IGUALDAD
Y BIENESTAR SOCIAL, representada por la Sra. Letrada de la Junta de Andalucía.
Ha
sido Ponente la lima. Sra. Magistrada Doña ROSARIO CARDENAL
GÓMEZ, quien expresa el parecer
de la Sala.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por la ASOCIACIÓN DE MADRES Y PADRES POR
COPARENTALIDAD DE ALMERÍA, se interpuso Recurso
Contencioso-Administrativo
contra "Acuerdo de 19 de enero
de 201O del Consejo
de Gobierno de la Junta de Andalucía por el que se aprueba
el 1 Plan Estratégico para la Igualdad
de Mujeres y Hombres en Andalucía 2010-2013", registrándose el Recurso con el número 1429/2010 .
SEGUNDO.- Admitido a trámite,
anunciada su incoación y recibido el expediente administrativo se dio traslado
a la parte actora para deducir demanda,
lo que efectuó en tiempo y forma mediante escrito,
que en lo sustancial se da aquí por reproducido, y en el que se suplicaba se dictase sentencia por la que se estimen
sus pretensiones.
TERCERO.- Dado traslado al demandado para contestar la demanda, lo efectuó mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se desestime la demanda .
CUARTO.- Recibido el juicio a prueba
fueron propuestas y practicadas las que constan en sus respectivas piezas,
y no siendo necesaria la celebración del vista pública,
pasaron los autos a conclusiones, que evacuaron las partes en tiempo y forma mediante
escritos que obran unidos a autos, señalándose seguidamente día para votación y fallo.
QUINTO.-
En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias
legales.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.- Se impugna en el presente
Recurso Contencioso Administrativo por la representación procesal de la Asociación de Madres y Padres por la Coparentalidad de Almería, inscrita
como asociación sin ánimo de lucro
en Almería con el número 4-1-4080 , con domicilio en calle Mercado
16 (1°-A) 04770 de Adra (Almería), el Acuerdo de 19 de enero de 201O del Consejo de Gobierno
de la Junta de Andalucía por el que se aprueba el 1 Plan Estratégico para la Igualdad
de Mujeres y Hombres en Andalucía 2010-2013, publicado en el BOJA de 16 de febrero de 201O
La pretensión que se ejercita
es el dictado de sentencia
por la que declare que el Plan que se recurre es nulo de pleno derecho
(art. 62 LPAC) en relación a los artículos 86 y ss. de la misma ley, y en última instancia, que el Plan que se recurre vulnera el principio constitucional de neutralidad de los poderes
públicos, y vulneración de la Ley Orgánica de Igualdad, así como la vulneración generalizada de los preceptos
constitucionales de los artículos 14, 38, 3, 7, 1O, 16.1y27.2 de la CE, así como acuerde
lo demás procedente en
Derecho.
Por la Letrada de la Junta
de Andalucía, en la representación que legalmente ostenta de la Administración Autonómica demandada, se solicita
sentencia por la que se desestime la demanda confirmando el acto administrativo recurrido y condenando en costas a la parte actora .
SEGUNDO.- Comienza la demanda
denunciando que "e/ Plan de Igualdad
que se recurre está viciado desde el primer
momento, ya que cuando se acuerda el 3
de julio de 2009, por el Instituto
de la Mujer dar trámite
de audiencia de dicho plan a entidades
que representen a Ja ciudadanía, como puede verse
y comprobarse, sólo lo notifican a entidades conformadas por asociaciones por mujeres (que vulneran en sus estatutos
el art. 14 de la Constitución por cuanto prohíben
el acceso de hombre a dichas entidades)."
En resumen
entiende la actora
que con ello "comienza el estudio del Plan vulnerándose la Disposición Adicional
Primera de Ja LO 312007 de 22 de marzo
que nos dice que ' los
efectos de esta Ley, se entenderá por composición equilibrada la presencia de mujeres y hombres de forma que, en el conjunto a que se refiera, las personas de cada sexo no superen
el sesenta por ciento ni sean menos
del cuarenta por ciento" esto es, que la propia
convocatoria de audiencia pública ,
ya se vulnera el art. 14 de la CE. Y la Ley de Igualdad Nacional.
Esto es, deja al margen de la participación a
entidades de todo tipo y sobre todo a las
que pudieran representar amás de la mitad
de la población andaluza
(Todos los hombres y muchas mujeres no afines ideológicamente al partido político que dirige
Ja política de igualdad en Andalucía).
Asimismo vulnera
el plan en su conjunto
la Ley Orgánica 312007, de 22 de marzo, para la igualdad
efectiva de mujeres
y hombres.
Aunque
después especifica que "esta parte habiendo
conocido por anuncios
la existencia de dicho proyecto
, formuló las alegaciones que estimó oportunas y que damos por
reproducidas y que constan en el expediente".
Reconoce
la actora que "el motivo de este recurso
no es tanto (que también)
el por qué no se han admitido determinadas alegaciones de esta parte , sino que va contra el
Plan en su conjunto, máxime
cuando se considera que no es el cauce
legal adecuado
para implantar e implementar la igualdad entre hombres y mujeres en nuestra sociedad.
En todo caso, entiende esta parle que el Plan
de Igualdad no ha seguido
/as normas establecidas por Ja Ley 30192 de Régimen Jurídico
de /as Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común, ya que se han
saltado /os trámites del arl. 89 de esta misma ley.
Y ello porque dicho precepto
establece que "La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá
todas /as cuestiones planteadas por los
interesados y aquellas
otras derivadas del mismo".
Así pues para la actora "La comparecencia en el trámite de información pública
no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes
presenten alegaciones u observaciones en este trámite
tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que
planteen cuestiones sustancialmente iguales.
Pues en todo en el expediente, no se ha cursado
ni una so/a respuesta de la administración a ninguna de las entidades que han formalizado alegaciones, incluida Ja asociación
que representamos."
A ello responde la demandada que "nos encontramos ante una Disposición de carácter general a cuya tramitación no son aplicables /os arl. 68 y ss. de
la Ley 30192, sino el arl. 45 de la Ley del Gobierno
de Ja Junta de Andalucía, a cuyo procedimiento se somete íntegramente Ja disposición en cuestión."
Y añade que:
"Al hilo del mismo argumento, y dado que de contrario se afirma igualmente que se ha vulnerado el procedimiento por no haberse
dado audiencia a la asociación recurrente, hemos de recordar la doctrina de nuestro Tribunal
Supremo al respecto
(elaborada en relación a /os preceptos estatales a /os que se ajusta plenamente Ja normativa
autonómica):
"el trámite audiencia
a que se refiere el arl. 24.1.c)
de la Ley 5011997, de 27 de noviembre
(RCL 1997, 2817) no resulta
preceptivo respecto de las organizaciones asociaciones de carácter voluntario, según reiterada jurisprudencia. Así esta Sala ha declarado en /as sentencias de 11 de mavo (RJ 2004,
3948), 21 22 de junio de 2004 (RJ 2004, 5064) acogiendo
la doctrina expresada
en las precedentes sentencias de 22 de enero de 1998 (RJ 1998, 916),
13 de noviembre de 2000 (RJ 2001, 65), 24 de octubre
de
2001(RJ2001. 8623) v23 (RJ 2003. 7608) v26 de septiembre
de 2003 (RJ 2003. 8105),
que el trámite de audiencia ha de calificarse como participación funcional en la elaboración de disposiciones de carácter general
"preceptivamente impuesta" y que "requiere en el órgano que instruye
una actividad configurada técnicamente como
carga, concretada en la llamada de las organizaciones y asociaciones que necesariamente deben ser convocadas pues, en otro caso, el procedimiento podría quedar viciado
o incluso la disposición resultante
podría estar incursa
en nulidad ", debiendo distinguir que la audiencia es preceptiva para Asociaciones que no sean de carácter voluntario, pero no cuando se trata. de asociaciones voluntarias de naturaleza privada
, que, aunque estén reconocidas por Ja
Ley " la representación a que aquel precepto
se refiere, pues es este criterio el que traduce
con
mayor fidelidad el ámbito subjetivo de aquel precepto.
Por otro lado, del referido
artículo 24. 1 de la Ley del Gobierno (RCL 1997, 2817) antes citada,
se infiere, que las consultas que no sean preceptivas se solicitarán si "se estiman convenientes ", dejando por tanto cierta discrecionalidad a Ja
Administración para solicitarlas o no; porque , como también
tenemos dicho, ese trámite para audiencia no puede
transformarse en una intervención en el proceso
de elaboración reglamentaria que haga a quien se concede,
copartícipe de una potestad que constitucionalmente sólo corresponde al Gobierno (S. 21-6-2004 , (RJ 2004, 3688) ) . (Sentencia del Tribunal
Supremo de 9 de diciembre
de 2008, RJ 20091207).
A mayor abundamiento, el Plan impugnado
fue sometido a información pública
(folio 1 y ss del primer tomo del expediente), trámite durante el cual la parte actora formuló las alegaciones que tuvo por convenientes (folios
94 y ss., del expediente), alegaciones que, no siendo aplicable
el art. 89 de la ley 30192 en el que se fundamente la demanda, no
tienen que ser objeto de contestación alguna.
Pues bien, en relación con el defecto
denunciado en primer
término la actora
no ha sufrido indefensión ya que reconoce
haber presentado alegaciones al conocer por anuncios el proyecto de la Junta,
lo que prueba
que estuvo suficientemente publicitado ya que cualquier persona o asociación que se sintiera
concernido , además de tener noticia del mismo pudo personarse
en el expediente y efectuar
alegaciones en el mismo. También ha de tenerse
en cuenta que la doctrina
del Tribunal Supremo, distinguiendo que
se trate de asociaciones
o personas muy cualificadas como por ejemplo ha ocurrido en el supuesto de un sindicato (STS de 24 de noviembre
de 2009) en el que se privatizaban
varios ámbitos de actuación de la Administración Autonómica andaluza y aquél asume la defensa de los funcionarios de la Administración. Pero en caso de asociaciones puramente voluntarias cuyo interés es bastante más difuso ya que el objeto de este recurso puede afectar no exclusivamente a un colectivo sino a los ciudadanos en general, lo normal es aplicar
la doctrina reiterada
del Tribunal Supremo
contenida en Sentencias como la de 5 de julio de 2005 conforme a la cual STS, Contencioso sección 4 del 05 de Julio del 2005,
Recurso: 166/2003
PRIMERO.-
Se invoca en primer lugar por la parte recurrente, como motivo de nulidad del Real Decreto
127712003 impugnado, un defecto formal
en la elaboración del mismo consistente en la omisión
del trámite de audiencia previsto
en el art. 24 de la Ley 501199 7 respecto de dicha Sociedad y otras sociedades científicas médicas, con discriminación respecto
de la Sociedad Española de Nutrición Parental
y Entera/ que fue expresamente oída, incurriendo en la causa de nulidad establecida en el art. 62.1.e) de la Ley 30192.
Lo primero que debe significarse, como se señala
por la representación de la Administración demandada, es que el motivo de nulidad de pleno derecho
previsto en el artículo 62.1.e)
de la Ley 30192, de 26
de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común , se refiere a los actos administrativos y no a las disposiciones generales, cuya nulidad
de pleno derecho se
regula en el número 2 de dicho art. 62 , al que deben entenderse remitidas
las alegaciones
formuladas por la parte .
En segundo lugar y por lo que se refiere
a la exigencia legal
del trámite de audiencia en la elaboración de disposiciones generales, el 105, apartado a), de la Constitución, establece que: "la ley regulará la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten", precepto desarrollado en el artículo
24. 1.c) de la Ley
5011997, de 27 de noviembre , de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno , según el cual: "elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos
e intereses legítimos
de los ciudadanos, se les dará audiencia durante un plazo razonable
y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación
directa con el objeto de la disposición".
En cuanto
al alcance de tal previsión
legal, esta Sala ha declarado en las sentencias
de 11 de mayo, 21y22 de junio
de 2004 acogiendo la doctrina expresada en las precedentes sentencias de 22 de enero de 1998, 13 de noviembre de 2000, 24 de octubre de 2001 y 23 y 26 de septiembre
de 2003 , que el trámite
de audiencia ha de calificarse
como participación funcional en la elaboración de disposiciones de carácter general "preceptivamente impuesta" y que "requiere en el órgano
que instruye una actividad configurada técnicamente como carga, concretada en la llamada de las organizaciones y asociaciones que necesariamente deben ser convocadas pues, en otro caso, el procedimiento podría quedar viciado
o incluso la disposición resultante podría estar incursa
en nulidad", debiendo
distinguir que la audiencia es preceptiva para Asociaciones que no sean de carácter
voluntario, pero no cuando se trata, de asociaciones voluntarias de naturaleza privada, que, aunque estén
reconocidas por la Ley, no ostentan "por
Ley" la representación a que aquel precepto se refiere, pues es este criterio el que traduce
con mayor fidelidad el ámbito subjetivo
de aquel precepto.
Por otro lado, del referido artículo 24. 1 de la Ley del Gobierno
antes citada ,
se infiere, que las consultas
que no sean preceptivas se solicitarán si "se estiman convenientes", dejando
por tanto cierta discrecionalidad a la Administración para solicitarlas o no; porque, como también
tenemos dicho, ese trámite para audiencia no puede transformarse en una intervención en el proceso
de elaboración reglamentaria que haga a quien se concede, copartícipe de una potestad
que constitucionalmente sólo corresponde al Gobierno ( S. 21-6-2004).
Pues bien, desde estas consideraciones generales, lo primero
que se advierte en este caso, es
que en la elaboración del Real Decreto 127712003 impugnado, no sólo se ha dado trámite
de audiencia a las organizaciones y asociaciones que necesariamente debían ser emplazadas al efecto sino que se ha incluido
la audiencia de un considerable número de asociaciones de carácter voluntario, como resulta de los folios 216 y siguientes del expediente, en los que se recoge
más de una decena de notificaciones al respecto, incluyendo varias
federaciones -entre ellas la de Asociaciones Científico-Médicas (FACME)- que integran cada una un importante número de asociaciones, habiéndose oído igualmente a las Comunidades Autónomas, a pesar de no contemplarse específicamente tal exigencia, como expresamente se indicaba en el informe
de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia que figura a los folios 176 y siguientes del expediente, por lo que objetivamente no se advierte
la infracción de los indicados preceptos, al haberse cumplido ampliamente con dicho trámite.
Subjetivamente, la Sociedad recurrente constituye una asociación
de carácter voluntario, como resulta de sus estatutos
acompañados a las actuaciones y , consiguientemente, su participación o audiencia en el trámite
de elaboración del Real Decreto impugnado
no resulta legalmente exigible y, por lo tanto, su falta de audiencia
no constituiría un defecto
formal o de procedimiento que vicie de nulidad la norma impugnada.
Tampoco puede prosperar la alegación de discriminación respecto
de la SENPE, que ha sido expresamente oída, pues no puede olvidarse: que se trata
de una intervención facultativa propiciada por la Administración y no de una exigencia
legal y, por lo tanto
, no supone el reconocimiento de un
derecho que pueda ser invocado
como infringido; que como hemos señalado antes,
la Administración goza de cierta discrecionalidad para solicitarla, que incluye la determinación de las asociaciones a las que se extiende
la intervención o audiencia, dado que no responde a una exigencia
legal ni ha de comprender
necesariamente todas las asociaciones existentes, lo que supondría alterar el carácter de dicha intervención; que en estas circunstancias el respeto del principio de igualdad supone
que el ejercicio de tales facultades por la Administración sea proporcionado con las finalidades perseguidas y se eviten diferencias de trato injustificadas o carentes de fundamentación objetiva
y razonable; que no puede pretenderse a su amparo
imponer la obligación de audiencia a todas las asociaciones , aun voluntarias, por el hecho de haberse
oído a una de ellas, que es el resultado
a que se llegaría de seguir el planteamiento de la recurrente ; que en este caso no se justifica ni aprecia que el ejercicio
de sus facultades por la Administración al determinar las asociaciones a las que se ha abierto el trámite de audiencia sea desproporcionado en general y tampoco, en particular, respecto
de asociaciones relativas
a nutrición y dietética, limitándose
la recurrente a invocar discriminación por el sólo
hecho de que otra asociación hubiera sido oída, lo que no puede compartirse por lo ya expuesto sobre el carácter facultativo de tal audiencia y la no exigibilidad de que el trámite se extienda a todas las asociaciones voluntarias existentes; y, finalmente, que en este caso el trámite de audiencia se ha concedido
a ambas asociaciones, la recurrente y la citada por la misma
, como pone de manifiesto la representación de la Administración al señalar que: mientras la recurrente pertenece a la FACME (a la que se dio trámite
de audiencia), la referida SENPE no estaba integrada en dicha Federación de asociaciones, lo que justifica
su emplazamiento individualizado y con ello la distinta
forma de propiciar
su audiencia .
Finalmente, la referencia que en este motivo formal
de impugnación se efectúa a la Resolución del Consejo de Europa de 12 de noviembre
de 2003, sobre Alimentación y Atención Nutricional en Hospitales y la recomendación de que la valoración y tratamiento nutricional sea efectuada por médicos especializados en nutrición, no tiene ningún
efecto o incidencia sobre el trámite
de audiencia, salvo
la afirmación de que siendo
los médicos especialistas en Endocrinología y Nutrición lo únicos especializados en la materia no se les ha oído de forma inmotivada e incomprensible, afirmación que no puede compartirse cuando la propia parte reconoce
y así consta en el expediente la audiencia del Consejo General de Colegios
de Médicos, organización colegial que incluye
tales médicos especialistas y cuya representatividad ni siquiera se pone
en duda por la parte.
Por todo ello, este motivo formal de impugnación del Real Decreto 127712003 debe desestimarse.
Igualmente la Sentencia
de 31 de enero del año en curso viene a determinar lo que sigue: (STS,
Contencioso sección 3 del 31 de Enero del 2012)
Recurso: 452/201 O:
Asimismo , debe recordarse
que, en referencia a la infracción del artículo 105 a) de Ja Constitución , que establece
que: «La ley regulará la audiencia de Jos ciudadanos , directamente
o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten» , desarrollado
en el artículo 24 de la Ley 5011.997, de 27 de Noviembre, del Gobierno, que dispone en su apartado 1.c), párrafo primero,
que: "Elaborado el texto de una disposición que afecte
a los derechos e intereses
legítimos de los ciudadanos , se les dará audiencia durante un plazo razonable y no inferior
a quince días hábiles , directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen
o
los representen y cuyos fines guarden relación
directa con el objeto de la disposición", esta Sala ha declarado en Ja sentencia de 21 de junio de 2004 (RC 7012000) acogiendo la doctrina expresada en las precedentes sentencias
de 22 de enero de 1998, 13 de noviembre de 2000 , 24 de octubre
de 2001 y 23 y26 de septiembre de 2003, que el trámite de audiencia
ha de calificarse como participación funcional en la elaboración de disposiciones de carácter
general "preceptivamente impuesta" y que "requiere
en
el órgano que instruye una actividad configurada técnicamente como carga , concretada
en la llamada de las organizaciones y asociaciones que necesariamente deben ser convocadas pues, en otro caso, el procedimiento podría quedar viciado
o incluso la disposición
resultante podría
estar incursa en nulidad", debiendo
distinguir que la audiencia es preceptiva para Asociaciones que no sean de carácter
voluntario, pero no cuando se trata de asociaciones voluntarias de naturaleza privada,
que, aunque estén reconocidas por la
Ley, no ostentan "por Ley"
la representación a que aquel precepto se refiere, pues es este criterio el que traduce
con mayor fidelidad el ámbito subjetivo de aquel precepto.
Y en el mismo
sentido la Sentencia
de 13 de octubre de 2011
y la
de 8 de mayo de 2009 llegando
esta última a concretar aún mas cuando expresa en su F. Jco . Quinto que: (STS, Contencioso sección 4 del 13 de Octubre
del 2011 ,Recurso 304/201 O):
"De la jurisprudencia de esta Sala que esgrime el Sr. Abogado del Estado acerca de
que el trámite
de audiencia se exige con exclusividad en relación con las entidades que como dice el precepto , artículo 24. 1.c) de la Ley del Gobierno , "por
ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general
o corporativo, habiéndose llegado a diferenciar
entre las entidades
de afiliación obligatoria y las que responden a un principio de libre asociación para excluir la exigencia del precepto legal en el caso de las últimas" es exponente la sentencia de 241412004 , recurso de casación
nº 114412001 .
Y este criterio
resulta con toda claridad de la STS de 1011012005, recurso nº 6912003 , que se inspira en otras anteriores que cita, y que expresa que se debe "distinguir que la audiencia
es preceptiva para Asociaciones que no sean de carácter voluntario, pero no cuando
se trata, de asociaciones voluntarias de naturaleza privada
, que, aunque estén reconocidas por la Ley, no ostentan
"por Ley" la representación a que aquel precepto
se refiere, pues es este criterio el que traduce
con mayor fidelidad el ámbito subjetivo de aquel precepto".
Sin embargo, no son escasas las sentencias de esta misma Sala del Tribunal Supremo
que matizan esa jurisprudencia. Así la sentencia
de 6 de octubre de 2005,
recurso de casación nº 3112003
, afirma que "las (asociaciones voluntarias) que personándose en el procedimiento invoquen -y pertenezca a su ámbito socialmente legítimo- que Ja disposición por su objeto
afecta a intereses directos, a cuya defensa
se ordene la asociación, podrán comparecer en el expediente y en él tener la participación y garantía que es propia de la
audiencia articulada en Jos arts. 105. a) de Ja C.E. y 130. 4 de la L.P.A ". En idéntico
sentido se manifiesta
la STS de 121612008 recurso
de casación nº 321512004 . Y en esta misma posición se sitúa entre otras varias la STS de 311512004, recurso de casación nº 155711999 cuando
manifiesta "que, es verdad, (que) las recurrentes son
asociaciones voluntarias que no
tienen
conferida por la Ley la
representación de intereses generales.
No obstante, los suyos, se ven directamente afectados por el Decreto
impugnado. Y aunque, ciertamente , estas entidades surgen al
amparo del artículo 22 de la Constitución, no puede desconocerse que, como a los
sindicatos, su artículo 7 les atribuye
una especial posición
y que la participación en el proceso de formación de los reglamentos es una forma cualificada de hacer valer
Jos intereses que
representan". A lo que añade que "no
debe suponer especial
dificultad para la Administración autonómica (en ese caso) conocer cuáles son las entidades
que tienen, no un interés cualquiera, sino uno especial y directo en la materia
objeto de regulación, como ocurre con las formadas por quienes se dedican a prestar privadamente un servicio de evidente
interés público".
Cierto es que también resalta
la demandante que las únicas asociaciones a las que se
le ha dado el trámite se hallan
constituidas exclusivamente por mujeres lo que en su opinión infringe
el principio de igualdad al ser colectivos que excluyen la participación de los ciudadanos de sexo contrario.
Sin embargo
la elección de las asociaciones o personas a quienes debe dar traslado
la Administración en el proceso
de formación de una disposición como la de autos, como
se ha dicho ya, debe ser facultativa y puede ser que aquélla
considerase mas interesadas
en el Plan Estratégico de autos a las mujeres, dado que no cabe desconocer que han sido las mujeres
el grupo victima
de tratos discriminatorios.
Y, por otro lado, no pueden considerarse infractoras al principio
constitucional de igualdad consagrado en el art. 14 CE aquellas
asociaciones de naturaleza puramente privadas destinadas exclusivamente a personas de uno u otro sexo, o a niños o a ancianos o a profesionales del metal. .. o, en definitiva, a colectivos concretos de la sociedad que tratan de defender sus propios y singulares intereses
puesto que el comportamiento y decisiones que toma una asociación puramente privada no puede ser analizada desde una perspectiva esencialmente pública. Como dijo el Tribunal Supremo en su Sentencia de 2 de febrero
de 1996 las normas que rigen para la actuación
del Estado o de los poderes
públicos en general
no pueden aplicarse
, ni siquiera
por analogía , a las
relaciones puramente civiles,
ni dentro de ellas, al derecho de asociaciones en el que los asociados se dan una norma estatutaria o se adhieren
a ella de un modo voluntario.
De este modo el principio
de igualdad ante la ley (art. 14 CE) no es aplicable
a las relaciones entre particulares; pues aplicar tajantemente este principio
hasta sus últimas
consecuencias podría llevar a la desaparición de las libertades, la Iglesia, por ejemplo podría convertirse en organización
ilegal.
La función del derecho
de asociación en un Estado
de Derecho es permitir la realización personal
de los individuos, el libre desarrollo de su personalidad, siendo instrumentos
para que el pluralismo social se exprese
eficazmente.
Por tanto contenido esencial del derecho de asociación es el derecho
de auto organización de las asociaciones o libertad de sus miembros
para regular sus relaciones y organizarse libremente, elegir sus fines o los medios que emplearan para conseguirlos etc ..., aunque, naturalmente, como cualquier otra libertad la de asociación ha de tener
sus límites, no pudiendo ser contrarios al orden público
constitucional , a la ley ni a la moral
Así no podrán constituirse asociaciones atentatorias a la dignidad humana,
como por ejemplo las que rechazaron a asociados por razón de su raza.
En el caso de asociaciones de mujeres que defienden la dignidad de la mujer y la igualdad de derechos
entre mujeres y hombres podrían
no ser constitucionales si el rechazo a los hombres implicase
un juicio de valor peyorativo sobre la menor dignidad del hombre respecto de la mujer o viceversa
en el caso de asociaciones exclusivamente masculinas.
Salvo que se trate de aquellas asociaciones que ostentan una posición privilegiad frente al poder público. Así el ATC de
20 de septiembre de 2001 viene a indicar que :
"DJ 2001190915 Tribunal
Constitucional, sec. 1ª, A 20-9-2001, nº 25412001, rec. 120912001 el derecho a asociarse conlleva
sin duda la potestad auto organizatoria de las asociaciones privadas, libre en principio de injerencias del poder público (SSTC 21811988,
24411991, 18511993
y 5611995, por todas), pero debiendo precisarse
que el ejercicio de esa potestad no puede suponer
en ningún caso la lesión de derechos
fundamentales de terceros.
En efecto, es doctrina reiterada de este Tribunal
que los derechos fundamentales
no son derechos absolutos e ilimitados . Por el contrario, su ejercicio está sujeto tanto a límites establecidos directamente en la propia
Constitución como a otros que puedan
fijarse para proteger o preservar otros
derechos
fundamentales,
valores
o
bienes
constitucionalmente protegidos o intereses constitucionalmente relevantes (entre otras muchas, SSTC
1111981,211982, 9111983, 2211984, 11011984, 7711985, 15911986,
12011990, 18111990 y 14311994). Así lo hemos proclamado de manera expresa
respecto
del derecho de asociación en la STC 10411999, de 14 dejunio , en
donde afirmamos (FJ 2) que:
"El reconocimiento constitucional del derecho de asociación supone
así Ja confirmación -y subsiguiente garantía- de la libertad que tienen Jos ciudadanos para fundar y participar en asociaciones. Ese derecho a asociarse se plasma no sólo
en
la
libre elección de los fines asociativos, sino también en Ja disponibilidad de organizarse libremente , sin
otro tipo de condicionamientos que los dimanantes de Jos límites
mismos que al efecto prevea el ordenamiento jurídico.
El aspecto
central de Ja libertad de asociación va a situarse,
por tanto, en Ja amplitud y extensión
de esos límites, en función de los cuales se concretará la efectividad del derecho y el alcance
de la libertad consustancial a su ejercicio.
Por ello,
esa libertad de asociación , calificada como derecho fundamental en Ja Constitución, dotado como tal de una más intensa
protección previa y no posterior , no tiene carácter
absoluto y colinda
con los demás derechos
de la misma índole y los derechos de los demás, teniendo
como horizonte último el Código
Penal EDL 1995116398 , en cuya virtud las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito serán ilegales , según advierte
al respecto el párrafo segundo
del precepto constitucional invocado al principio . Ahora bien,
el primer límite intrínseco de este derecho Jo marca el principio
de legalidad, en cuya virtud los Estatutos sociales, como ejercicio de la potestad de autonomía, han de acomodarse no sólo a la Constitución, sino también
a las Leyes que, respetando el contenido
esencial de tal derecho lo desarrollen o lo regulen".
De conformidad con esta doctrina
no puede ampararse
en la autonomía de Ja voluntad de las asociaciones privadas una decisión
como la enjuiciada en las Sentencias
recurridas en amparo, consistente en denegar
u obstaculizar el ingreso
a la Comunidad de Pescadores por razón de sexo, cuando
esta Comunidad ocupa una posición
privilegiada , al tener reconocida por el poder
público la explotación económica en exclusiva de un dominio público , las aguas de Ja Albufera y su riqueza
piscícola , de modo que sólo se puede
ejercer la actividad
pesquera en ese Jugar si se es miembro
de dicha Comunidad ."
De ahí que no habiéndose acreditado la inconstitucionalidad de las asociaciones que fueron llamadas
por la Junta de Andalucía
al trámite de alegaciones cabe desestimar también
esta alegación al no haberse
acreditado tampoco en aquellas una posición de dominio o privilegio que suponga una discriminación efectiva
para las personas
de sexo distinto
TERCERO.- Indudablemente y como no podía ser de otra manera
el Tribunal Supremo debe servirnos de guía en supuestos como el que ahora nos ocupa.
Y en su Sentencia de 24 de septiembre de 2008 ha tenido ocasión
de analizar y resolver el recurso contra
otro Plan muy semejante "El
Plan para la Igualdad de Género del Estado" aprobado
por Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de marzo de 2005.
En esa Sentencia, F. Jco. Segundo,
el Alto Tribunal expresa lo siguiente:
"SEGUNDO.- La cuestión previa
que ha de abordarse para decidirla impugnación que plantea el recurrente es el alcance
o significación que ha de atribuirse a ese Plan para la igualdad de género en la Administración General del Estado
que es aquí objeto de polémica.
Así lo viene hacer la Abogacía
del Estado que, ya debe avanzarse, acierta
en la calificación que otorga al Plan y en las consecuencias que de ello deriva sobre lo infundada que es la impugnación planteada
por la parte recurrente.
La lectura completa del Plan lo que pone de manifiesto
es la definición de unos objetivos generales
para dar efectividad real al principio de igualdad del artículo 14 de la
Constitución (CE) y erradicar
por completo la situación
de discriminación de las mujeres en las Administraciones públicas
(así lo proclama
su preámbulo), como también la
definición de todo un complejo de medidas dirigidas
a lograr esa principal meta.
Estas medidas son las siguientes:
"1.. Medidas para promover la igualdad de género en el acceso al empleo
público
2.
Medidas para favorecer
la promoción profesional de las empleadas públicas
3.
Medidas para la conciliación de la vida, personal, familiar
y laboral de
las personas que trabajan en la Administración General del Estado
4.
Medidas contra la violencia
de género en la Administración General del Estado
5.
Iniciativas para promover el valor de la igualdad
de género en la Administración General del Estado
6. Medidas de estudio y evaluación de la trayectoria profesional por sexo de los empleados públicos y desarrollo del principio de igualdad de género
7. Medidas dirigidas al sistema
estadístico
y
de
información
relacionado
con
políticas de género".
Y por lo que se refiere a la definición
que de estas medidas hace el Plan, la lectura de su anexo donde figuran lo que revela,
como destaca a Abogacía del Estado, son instrucciones
de
carácter
genérico
cuya
concreción
y
aplicación
práctica
requerirá
la
•
15
aprobación de las
correspondientes disposiciones generales
o, en su caso, de actuaciones administrativas concretas.
La primera
consecuencia que se deriva de Jo que acaba de exponerse es, por tanto, que la Abogacía
del Estado acierta cuando sostiene
que el Plan debe enmarcarse dentro de las funciones
de dirección política
que el artículo 97 CE asigna al Gobierno y, con este punto
de partida, razona que su controljurisdiccional deberá
circunscribirse a determinar si el Gobierno con dicho Plan ha rebasado
algún límite legal en el ejercicio de esa su función de dirección política."
Y continúa el Fundamento Jurídico
Tercero de la siguiente manera
: "TERCERO. Delimitado el litigio en los términos que han quedado
expuestos,
lo que debe resolverse es si
el contenido de dicho Plan permite constatar el quebrantamiento de algún límite legal que deba conducir a declarar que el Gobierno
ha desarrollado indebidamente su función de dirección política. La respuesta tiene que ser negativa por todo Jo que explica
a continuación.
Lo primero
que debe subrayarse es que la finalidad
del Plan tiene un claro amparo
constitucional , ya que todo
lo
que
en
él
se
define
está
en
línea
con
el
principio de igualdad del artículo 14 CE
y también con el mandato
a los poderes públicos de una acción efectiva para lograr dicha igualdad que se contiene
en el artículo 9.2 del mismo
texto constitucional .
Junto a lo que antecede, ha de ponerse de manifiesto , como también hace
la
Abogacía del Estado, Jo siguiente: que la mayoría
de las medidas, al margen
de su significación de mera directriz y no de decisión concreta
directamente aplicable, lo que exteriorizarán cuando se lleven
a Ja práctica serán soluciones de organización administrativa encuadrables en las exclusiones que respecto de la
negociación obligatoria establece
el artículo 34. 1 de la Ley 911987; y tampoco Ja parte recurrente
ha identificado en qué medida esas previsiones genéricas del Plan afectarán
a las condiciones económicas, de jornada
u otras de prestación
de servicio de los funcionarios públicos.
A Jo que se debe
añadir que el propio Plan se preocupa de no eludir la negociación cuando pueda resultar necesaria , pues así Jo hace, en sus apartados 3.1 y 3.2, para
determinados actos futuros que puedan
ser adoptados con Ja finalidad de plasmar alguna de esas medidas sólo genéricamente enunciadas. "
CUARTO.- Indudablemente el Plan de que tratamos transluce un fondo muy
ideologizado y cuenta con un presupuesto
millonario que habrá que controlar
sus aplicaciones efectivas a fin de que en las inversiones o subvenciones que se realicen
no se incurra en desviación de poder o arbitrariedad ni se
favorezca a las mujeres en ámbitos o aspectos que no necesiten
de protección en orden a una efectiva
igualdad de género que, realmente
, parece que en el siglo XXI y en nuestro
contexto es mas una realidad,
en términos generales, que un objetivo a alcanzar y que las mujeres han alcanzado o podido alcanzar un nivel igualitario al de los hombres.
Ahora bien, en abstracto,
no puede decirse
que los objetivos
que persigue vulnere "per se" el principio
constitucional de neutralidad de los poderes públicos ni que se vulneren de forma general los preceptos que se citan de la CE.
De otra parte una sobreprotección de las mujeres
como si realmente
fueron de menores derechos, más vulnerables o mas necesitadas de protección podría
conllevar efectos indeseables porque lo que, entiende la Sala, debe favorecerse en el apoyo a tanto a mujeres
como a hombre en aquellos
sectores en que se diferencie por razón del sexo y en los que exista cualquier
género de discriminación.
Y en este sentido, insistimos, lo que habrá que controlar
es la asignación efectiva
de dotaciones presupuestarias a proyectos que realmente no sean necesarios o no merezcan una atención económica
pública, y en su caso denunciar la extralimitación , abuso o desviación de poder que puedan suponer.
Es decir, los poderes públicos
deberán, responsablemente, gestionar esos fondos generosos con que se dote el Plan a fin de que se logren cumplir
con eficacia el Principio
Constitucional de Igualdad
(art. 14 CE).
Indudablemente alguna de las medidas contenidas
en el plan resulta quizás excesivas en una sociedad
desarrollada como la nuestra y en Comunidades Autónomas como Andalucía que ha buscado
la implantación de políticas progresistas a lo largo de tantos años de democracia, de ahí que la prudencia
y la responsabilidad política deben llevarse al extremo
en la aplicación de este instrumento político
que hoy analizamos.
QUINTO.- No se aprecian motivos
para una especial
imposición de las costas procesales.
Vistos los preceptos
legales y demás de general y pertinente aplicación ,
FALLAMOS
Desestimar el presente Recurso
Contencioso-Administrativo. Sin
costas. Líbrese testimonio de esta Sentencia para su unión a los autos.
Firme que sea la misma
y con testimonio
de
ella,
devuélvase
el expediente administrativo al Centro de su procedencia.
Así por
esta
nuestra
Sentencia,
definitivamente
juzgando, lo pronunciamos,
mandamos y firmamos los magistrados antes mencionados
PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Ponente
que la ha dictado,
estando celebrando audiencia pública en fecha
1611112012, ante mí, el Secretario . Doy fe.
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